Стратити, не можна помилувати
Стаття Наталії Кожемякіної для видання «Юридична газета»
У зв’язку з виявленими ознаками порушення конкурентного законодавства АМКУ зобов’язує аграрні фірми у своїх рекомендаціях внести відповідні зміни до вже укладених договорів оренди землі
За словами Голови Антимонопольного комітету України (далі -АМКУ) Василя Цушка, одним з пріоритетів діяльності АМКУ в 2013 році стане моніторинг ринку послуг у сфері оренди земель сільськогосподарського призначення (за інформацією Укрінформу).
У зв’язку з обраним пріоритетним завданням аграрії України почали отримувати від територіальних органів АМКУ «листи щастя» у вигляді рекомендацій про припинення бездіяльності, яка містить ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Відповідно до вказаних рекомендацій бездіяльність деяких аграрних фірм полягає у не приведенні у відповідність до вимог Указу Президента України від 02.02.2002 року №92/2002 «Про додаткові заходи щодо соціального захисту селян - власників земельних ділянок та земельних часток (паїв)» договорів оренди землі з власниками земельних ділянок (паїв) в частині встановлення розміру орендної плати не менше 3% від нормативної грошової оцінки земельної ділянки. У такій бездіяльності АМКУ вбачає ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого частиною 1 статті 13, пунктом 2 статті 50 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді зловживання монопольним (домінуючим) становищем на ринку оренди землі та в межах певної території, що може призвести до ущемлення інтересів споживачів, яка б була неможливою за умов існування значної конкуренції на ринку послуг з набуття в оренду земельних ділянок (паїв). У зв’язку з виявленими ознаками порушення конкурентного законодавства АМКУ зобов’язує аграрні фірми у своїх рекомендаціях внести відповідні зміни до вже укладених договорів оренди землі.
У відповідь на отримані рекомендації деякі агрофірми почали оскаржувати висновки органів АМКУ. На сьогодні вже існує відповідна судова практика (СТОВ «Агрофірма ім. Т.Г. Шевченка» проти Харківського обласного територіального відділення АМКУ, справа № 922/358/13-г; ПСП «Молнія-1» проти Харківського обласного територіального відділення АМКУ, справа № 5023/10690/11). Правда, ця судова практика досить суперечлива. Так, у справі СТОВ «Агрофірма ім. Т.Г. Шевченка» проти Харківського обласного територіального відділення АМКУ Вищий господарський суд став на бік агрофірми, правда дещо з формальних обставин. Проте в іншій справі ПСП «Молнія-1» проти Харківського обласного територіального відділення АМКУ Вищий господарський суд підтримав АМКУ. Загалом, на сьогодні переважна більшість судових рішень приймається все ж таки на користь АМКУ.
Пропонуємо детальніше розібратися з тим, чи є така «бездіяльність» зловживанням монопольним (домінуючим) становищем на ринку оренди землі та чи є взагалі підстави для претензій з боку органів АМКУ до аграріїв з цього приводу.
Зловживанням монопольним (домінуючим) становищем на ринку є дії чи бездіяльність суб’єкта господарювання, який займає монопольне (домінуюче) становище на ринку, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення чи обмеження конкуренції, або ущемлення інтересів інших суб’єктів господарювання чи споживачів, які були б неможливими за умов існування значної конкуренції на ринку (ст. 13 Закону України «Про захист економічної конкуренції»). Вирішальним у розумінні зловживання монопольним становищем на ринку є визначення монопольного (домінуючого) становища на ринку суб’єкта господарювання, яке здійснюється відповідно до Методики, затвердженої Розпорядженням АМКУ № 49-р від 05.03.2002 року (далі - Методика). Вказаний документ передбачає сукупність дій аналітичного характеру, які необхідно здійснити для того, щоб віднести той чи інший суб’єкт господарювання до монополіста. Причому обов’язок доведення факту зайняття суб’єктом господарювання монопольного (домінуючого) становища на ринку покладається саме на АМКУ (Оглядовий Лист Вищого господарського суду України від 11.07.2005 року№01-8/1222).
Як показала практика, органи АМКУ далеко не щодо всіх можливих ознак зловживання монопольним становищем здійснюють аналіз діяльності того чи іншого суб’єкта господарювання, а щодо вже виявлених ознак висновки АМКУ часто носять помилковий характер.
Товар (послуги), споживач
Закон України «Про захист економічної конкуренції» передбачає, що товар - це будь-який предмет господарського обороту, в тому числі продукція, робота, послуги (ст. 1), Органи АМКУ вважають, що орендні правовідносини відносяться до послуг з набуття в оренду земельних ділянок (паїв). Причому споживачами цих послуг є орендодавці (власники) земельних ділянок (паїв), а агрофірми, у свою чергу, є надавачами таких послуг. Однак погодитися з цим важко, адже відповідно до ст.ст. 759-760 Цивільного кодексу України за договором найму (оренди) наймодавець передає або зобов’язується передати наймачеві майно у користування за плату на певний строк. Аналогічна за змістом норма міститься й у ст. 13 Закону України «Про оренду землі». Предметом договору найму може бути річ, яка визначена індивідуальними ознаками і яка зберігає свій первісний вигляд при неодноразовому використанні (неспоживна річ). Отже, предметом господарського обороту у відносинах з оренди землі є земельна ділянка (пай), яка є неспоживною річчю.
У той же час відповідно до ст.910 Цивільного кодексу України за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов’язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов’язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором. Тобто послуга за своєю правовою природою є споживною. Таким чином, предметом договору про надання послуг та договору найму є різні об’єкти цивільних прав. Відповідно, ототожнення відносин оренди землі з послугами є помилковим.
Але навіть якщо припустити, що правовідносини з оренди землі є послугами, споживачем таких послуг не може виступати орендодавець, оскільки це протирічить Методиці та суті оренди землі. Відповідно до п. 1.3 Методики споживачем є юридична чи фізична особа, яка здійснює діяльність з придбання та використання товарів, послуг, робіт на відповідному товарному (товарних) ринку (ринках). Виходить, що «надавачем» послуг є особа, у розпорядженні якої є об’єкт матеріального світу (у нашому випадку земельна ділянка (пай)), за допомогою якого надається послуга. У цьому випадку йдеться про власника земельної ділянки (паю), який виступає за договором оренди землі орендодавцем. Орендар, у свою чергу, здійснює придбання вказаної послуги у вигляді користування земельною ділянкою (паєм) шляхом сплати орендної плати, Відповідаю, орендар виступає споживачем послуг з оренди землі. Якщо доходити такого висновку, твердження про зловживання монопольним становищем стає безглуздим, оскільки не можна ущемлювати власні інтереси.
Оренда землі
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про оренду землі» оренда землі - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності. Стаття 15 Закону України «Про оренду землі» містить перелік істотних умов договору оренди землі, серед яких, зокрема, є орендна плата із зазначенням її розміру, індексації, форм платежу, строків, порядку її внесення і перегляду та відповідальності за її несплату.
Відповідно до Указу Президента України від 02.02.2002 року № 92/2002 «Про додаткові заходи щодо соціального захисту селян - власників земельних ділянок та земельних часток (паїв)» одним із пріоритетних завдань пореформеного розвитку аграрного сектору економіки визначене забезпечення підвищення рівня соціального захисту сільського населення, зокрема шляхом запровадження плати за оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення, земельних часток (паїв) у розмірі не менше 3 відсотків визначеної відповідно до законодавства вартості земельної ділянки, земельної частки (паю) та поступового збільшення цієї плати залежно від результатів господарської діяльності та фінансово-економічного стану орендаря.
З огляду на положення вказаного вище Указу Президента, а також норми ст. 106 Конституції України щодо обов’язковості до виконання на території України указів Президента України, рекомендаціями органів АМКУ аграріїв зобов’язують припинити бездіяльність шляхом внесення до діючих договорів оренди землі в частині встановлення орендної плати в розмірі не менше 3% від нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
Частиною 1 статті 90 Земельного кодексу України визначені права власників земельних ділянок, серед яких є і право передавати належну земельну ділянку в оренду. Передача земельної ділянки в оренду може бути здійснена лише на підставі відповідного договору оренди землі, умови якого, в свою чергу, визначаються сторонами на свій розсуд. Відсутність альтернативного орендаря не дає підстав стверджувати про зловживання монопольним (домінуючим) становищем з боку орендаря - завжди залишається можливість цілком самостійного використання своєї власності за цільовим призначенням самим власником.
Стаття 21 Закону України «Про оренду землі» встановлює, що розмір, форма та строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди (крім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної форми власності, які встановлюються відповідно до Податкового кодексу України). Аналогічна за змістом норма ч. 1 статті 762 Цивільного кодексу України. При цьому норми Закону України «Про оренду землі», Цивільного кодексу України мають вищу юридичну силу по відношенню до Указів Президента України. На користь вказаного висновку свідчить і правова позиція Верховного Суду України, викладена в Постанові від 25.06.2011 року, відповідно до якої Указ Президента України № 92/2002 від 02.02.2002 року, до якого було внесено зміни Указом Президента України № 725/2008 від 19.08.2008 року, має рекомендаційний характер. Він є лише підставою для перегляду розміру орендної плати, встановленої умовами договору, а не для автоматичної зміни умов договору оренди та підвищення орендної плати. При цьому відповідно до статті 111-28 Господарського процесуального кодексу України, рішення Верховного Суду України, є обов’язковим для всіх суб’єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить зазначену норму права, та для всіх судів України.
Аналогічна позиція підтримана Листом Держкомзему від 20.10.2003 року № 1417-2-Ко 1291 /6647 та судовою практикою (ухвала Верховного Суду України від 30.01.2008 року, ухвала Вищою спеціалізованого суду з розгляду кримінальних та цивільних справ від 08.06.2011 року).
Внесення змін до договору оренди землі
З метою усунення «протиправної бездіяльності» АМКУ зобов’язує аграріїв вносити зміни до діючих договорів оренди, причому не важливо, коли вони були укладені: до прийняття відповідного Указу Президента чи після. Тобто конституційний принцип дії закону в часі для органів АМКУ з невідомих причин не береться до уваги.
Зміна умов договору оренди землі здійснюється за взаємною згодою сторін, У разі недосягнення згоди щодо зміни умов договору оренди землі спір вирішується в судовому порядку (ст. 21 Закону України «Про оренду землі»). Аналогічні положення містяться у ч. 1 ст. 651 Цивільного кодексу України. Внесення змін до договорів оренди в односторонньому порядку є неможливим. Таким чином, внесення змін до вже укладених договорів оренди землі можливе лише за взаємною згодою сторін або в судовому порядку. При цьому ст. 652 Цивільного кодексу України передбачає положення щодо зміни або розірвання договору у зв’язку з істотною зміною обставин, яке допускається за рішенням суду у виняткових випадках, коли розірвання договору суперечить суспільним інтересам або потягне для сторін шкоду, яка значно перевищує затрати, необхідні для виконання договору на умовах, змінених судом. У зв’язку з цим не зрозуміло, як повинні діяти аграрії у випадку, якщо орендодавець з невідомих причин ухиляється та взагалі відмовляється від укладення змін до договору оренди землі.
Якщо підсумовувати, то головний меседж такий: укладення договору оренди землі та встановлення розміру орендної плати за договором є виключною прерогативою сторін за договором. Якщо, як вважають органи АМКУ, орендна ставка за договорами з орендодавцями є занадто низькою, тоді конкуренти навпаки матимуть можливість впливати на ринок, пропонуючи орендодавцям вигідніші умови оренди, а отже, присутня і економічна конкуренція. У теорії конкурентного права однією з найсуттєвіших ознак монопольного становища є наявність у суб’єкта господарювання влади на ринку можливості обмежувати конкуренцію за допомогою цієї влади та незалежність від економічного середовища у прийнятті рішень. Агрофірма-орендар не має відповідної влади у відносинах з орендодавцем землі, обмежена у прийнятті нею будь-якого рішення з приводу оренди землі, оскільки вона не є власником земельної ділянки (паю) та не може вирішувати юридичну долю земельної ділянки (паю). Економічні бар’єри вступу на ринок для потенційних конкурентів, про які йдеться у висновках АМКУ (недоцільність обробляти земельні ділянки в місяцях, які розташовані на значній відстані внаслідок високого рівня транспортних витрат тощо) не залежать від волі та впливу орендаря, оскільки вони є об’єктивними факторами.
Загалом, наявність економічних бар’єрів вступу на ринок - це одна з найпоширеніших ознак монопольного становища, але не є вирішальним фактором для наявності такого порушення, як зловживання монопольним становищем. Крім того, відносини у сфері оренди землі дуже важко можна віднести до товару, роботи чи послуги. Цивільне законодавство виокремлює орендні відносини як окремий інститут з-поміж відносин з купівлі-продажу, міни, дарування, відповідного розділу про роботи та послуги, а відповідно, вони не можуть бути об’єктом уваги з боку антимонопольних органів. Цікаво, що в країнах СНД (РФ, Білорусь) такої активної уваги антимонопольних органів до ринку оренди земель сільськогосподарського призначення в частині встановлення мінімального розміру орендної плати не виявлено. Це вкотре свідчить про те, що претензії АМКУ до аграріїв у цій частині безпідставні та йдуть усупереч теорії конкурентного права та суті економічної конкуренції.
«Вузьке визначення географічних і товарних меж ринку дозволяє АМКУ вважати монополістами будь-які аграрні фірми-виробники»
Максим Назаренко, старший юрист ЮФ Sayenko Kharenko
Ключовим питанням при кваліфікації АМКУ дій аграрних фірм в якості зловживання монопольним становищем є визначення товарних і географічних меж ринку, на якому такі фірми, на думку АМКУ, є монополістами. Практика в цьому випадку йде таким чином: географічні межі ринку визначаються АМКУ в межах адміністративно-територіальної одиниці - певного району або навіть території певної сільської чи селищної ради, водночас як товарні межі ринку визначаються як ринок оренди земельних ділянок. Подібне вузьке визначення географічних і товарних меж ринку дозволяє АМКУ вважати монополістами будь-які аграрні фірми-виробники, що зазвичай орендують земельні ділянки в межах якраз одного району на територіях кількох чи навіть однієї селищної чи сільської ради.
Оскільки ситуація на ринку оренди земельних ділянок складається виходячи з приблизно однакового розміру орендної плати за землю в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці, і при цьому договори оренди землі укладаються на достатньо тривалі терміни, а внесення змін до кожного такого договору потребує значних зусиль, цілком зрозумілою є позиція аграрних фірм-виробників. Проте дії аграрного виробника-монополіста щодо неприведення договорів оренди земельних ділянок у відповідність до Указу Президента України від 02.02.2002 р. № 92/2002, тобто, фактично, відмова збільшення орендної плати, дійсно можуть кваліфікуватися АМКУ як зловживання монопольним становищем.
Вказана ситуація знайшла відображення у судовій практиці. Зокрема, Адміністративною колегією територіального відділення АМКУ Харківської області було винесено рішення про зловживання ПСП «Молнія-1» монопольним становищем, у вигляді вчинення дій, які були б неможливими за умов існування значної конкуренції на ринку. ПСП «Молнія-1» оскаржило рішення АМКУ в суді першої інстанції, який підтримав позивача і відмінив вказане рішення АМКУ. Однак у подальшому суди апеляційної та касаційної інстанції підтримали позицію АМКУ щодо визначення географічних і товарних меж ринку, а рішення суду першої інстанції було скасовано.
Отже, надалі виходячи з вже існуючої судової практики можна очікувати певного узагальнення підходів АМКУ до кваліфікації дій аграрних фірм-виробників, а також до визначення географічних і товарних меж ринку оренди земельних ділянок.